摘 要 党的十八届三中全会《决定》提出：“要确保依法独立公正行使审判权、检察权。”党的十八届四中全会《决定》提出：“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”在此背景下，人民检察院组织法的修改应契合党中央关于司法体制改革的总体要求和精神，站在新的高度，坚持党的领导、坚持依法独立公正行使检察权、坚持保障人权原则。
关键词 党的领导 独立公正 检察权 保障人权
基金项目：本文为四川省人民检察院2014年度检察理论研究课题一般课题（青年项目），项目编号CJ2014D05。
作者简介：周康，遂宁市船山区人民检察院，研究方向：刑法学；陈超，重庆市第一中级人民法院，研究方向：刑法学；文丽，重庆市人民检察院第五分院，研究方向：刑法学。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-035-03
随着社会主义市场经济的快速发展，我国社会结构不断变动，利益主体和利益诉求日趋多元化，一些深层次的体制机制问题逐渐显露。党的十八届三中全会，作为我国发展道路上一次十分重要的会议，党中央作出了全面深化改革的总体部署。大会决定提出要确保依法独立公正行使审判权、检察权。党的十八届四中全会，更是将依法治国作为大会的主题，将全面推进依法治国提升到与全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、全面从严治党同等重要的地位，成为“四个全面”的重要组成部分。大会决定更是以维护司法公正为目的，以优化司法职权配置为重点，以推行司法公开、加强司法监督为保证，对司法体制改革进行了具体的部署。
在此背景下，人民检察院组织法的修改应契合党中央关于司法体制改革的总体要求和精神，站在新的高度，坚持以下原则：
一、坚持党的领导原则
坚持党的领导是人民检察院组织法修改的根本原则，这是由党的性质和地位所决定的。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是全面推进依法治国的根本保证。习总书记在2014年的中央政法工作会议上强调：“坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，最根本的是坚持党的领导。”我们对人民检察院组织法各项具体制度的修改必须坚持党的领导原则，严格贯彻党中央对司法体制改革尤其是检察体制改革的总体要求和部署，坚持正确方向、有序推进，“既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路” 。
（一）坚持党的领导才能正确认识党的政策和国家法律的关系
党的政策和国家法律两者存在内在的一致性。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，党的宗旨是全心全意为人民服务。党的政策必然是人民意志的体现，必然维护着人民的根本利益。而国家法律是通过规定具体的前提条件、行为模式和法律后果，以国家暴力机关和国家强制力为保障，对整个社会和全体公民产生约束力。而党的政策不具有国家强制性，其约束的对象仅限于党员。党的政策只有通过立法机关经法定程序上升为国家法律才能对全体公民和整个社会产生影响。
人民检察院组织法作为宪法性法律，对其进行修改时必须坚持党的领导，将党中央关于中国特色社会主义法治建设的一系列理论、观点和方针，尤其是十八届三中、四中全会对政法体制改革的新要求和习总书记在2014年在中央政法工作会议上的讲话精神，贯穿于全过程，将党的政法政策和要求转变成具体的法律规范。
（二）坚持党的领导才能正确认识中国特色社会主义检察制度
人民检察院组织法的主要目的在于如何有效规范和调整检察权的良性运行。“检察权的性质与检察职能的定位，关系着检察职权的配置以及检察职能的发挥。” 这可以通过考察现代西方检察制度、我国封建社会御史制度的主要特点，从而明确我国检察制度与它们的本质区别。
1.现代西方检察制度的特点。西方检察制度因法系的分别而有所不同。作为大陆法系的法国规定：“检察官服从于司法部长的命令，检察机关是与审判机关分庭抗礼的司法行政机关。刑事诉讼中有权指挥司法警察而从事犯罪侦查，提起公诉、维持追诉、监督预审法官，执行裁判，出席关系到公益的民事诉讼案件的审判庭并发表意见，监督审判以及在司法行政上有权监督警察、律师等。” 英美法系的检察制度具有自身的特点：“第一，受当事人主义原则支配，检察机关在诉讼中的法律地位与公民对等。第二，检察机关的主要职能是代表政府进行公诉，一般不具有对侦查的指挥和领导职责。第三，检察机关的组织体系较为松散。”
可见，不论是职权主义色彩浓厚的大陆法系还是以当事人主义为原则的英美法系，检察机关是国家公诉机关，检察权都仅限于公诉权，不具有法律监督权。
2. 我国封建社会御史制度的特点。我国古代御史制度最早分为言官和察官制度。言官向君主谏诤，察官对百官监察。秦汉以后，言官为给事中、察官为御史。御史大夫作为三公之一，掌管监察百官的权力，与丞相（掌管行政权）、太尉（掌管军事权）并列。魏晋南北朝时期，御史台是“天子耳目”，“肃正百僚”。唐宋时期，御史台下设三院：“台院，掌纠弹百官，推鞠狱讼；殿院，负责纠察朝仪和管理庭殿供养仪式，察院，执掌监察地方官吏。” 明清时期，御史台改为都察院。
总体看来，御史权既监督政府、弹劾官吏又理讼治狱、三司会审，是一种跨越行政和司法的复合性权力，在我国古代传统封建社会中发挥着重要作用。它“基本符合代表国家追诉犯罪，实行司法监督或法律监督的现代检察权标准，可以完全肯定它是一种比较完整的以实现法律监督为基本职能的检察制度。” 传统御史制度与我国现代检察制度在文化渊源上一脉相承，内在相通。我国现代检察制度的调整也可以从传统御史制度中借鉴有益之处。
3. 中国特色社会主义检察制度的特点。我国是人民民主专政的社会主义国家，我国检察制度也就必然具有社会主义的浓厚色彩。而前苏联对我国现代检察制度的建立和发展的影响是比较大的。例如前苏联1922年通过的《检察监督条例》规定检察机关既是公诉机关又是法律监督机关。《苏联宪法》规定：“检察机关的监督是最高监督。检察机关独立行使职权不受任何地方的干涉。” 对照我国《宪法》第129条规定人民检察院是国家法律监督机关。第131条规定：“人民检察院依照法律规定行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”两者大体是一致的。尤其是将检察机关定位为法律监督机关，这更是社会主义国家所独有的。这也是我国检察制度与西方三权分立下检察权不具有同立法权、行政权和司法权并立的地位，仅仅是依附于司法行政机关的公诉机关的根本区别。在我国“一府两院”对人大负责，受人大监督的政治架构下，检察权是与行政权、司法权并立的。
中国特色社会主义检察制度是党领导广大人民群众在受传统御史文化的影响下，借鉴前苏联检察制度的有益之处，不断探索而逐步建立和完善的。因此，人民检察院组织法的修改，必须坚持党的领导原则。
二、坚持依法独立公正行使检察权原则
培根说“一次不公正的判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”司法是社会正义的最后一道防线，但在我国现阶段因各种体制性障碍和现实性因素导致司法权威尚未得到完全的彰显，司法机关的公信力不足，“信访不信法”的现象时有发生。检察院组织法的修改应从推动机构管理制度改革提高检察机关地位和推动人事管理制度改革调动检察人员积极性两方面着手，确保检察权能够得到依法独立公正行使。
（一）推动机构管理制度改革，提高检察机关地位
现行《宪法》第131条规定：“人民检察院依法独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。”十八届三中全会决定提出“确保依法独立公正行使审判权检察权”，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”
我国政权体制中“一府两院”处于并列地位，同时受人大监督对人大负责；司法权属于中央事权。而现实中法院、检察院在机构级别上低于同级政府，办公经费由同级地方政府财政部门拨付，人员管理权限归同级党委组织部门。一些地方政府把法院、检察院当做政府的一个职能部门对待。这些因素的存在导致一些地方党委政府片面强调司法机关围绕中心工作，服务当地经济社会发展大局。因而地方经济利益优于公民合法权益受到保护，这在征地拆迁、信访等案件中尤为明显。同时，个别地方党政领导的打招呼、说情让司法工作人员面临极大压力，“关系案”、“人情案”常有发生。检察机关独立、公正行使检察权受到了干扰，影响了检察院作为司法机关所应有的中立性，最终伤害司法公信力。
十八届三中全会决定：“推动改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，有效地解决了地方党委政府通过对检察院人、财、物管理带来的干扰。这些都应该通过检察院组织法的修改予以明确。同时鉴于检察机关整体地位不高，影响其话语权的表达。建议探索提高检察机关整体地位，让检察机关同同级地方政府处于平等地位，同时提高检察机关内设机构应有的地位，落实检察院内设机构同同级地方政府职能部门相同的级别。这样既提高了检察机关的整体地位，又适当增加了内部职位数量，有利于解决检察人员的内部合理流动和晋升职级问题，调动工作积极性、提高职业荣誉感。
（二）推动人事管理制度改革，调动检察人员积极性
长期以来，检察机关尤其是县（区）级检察机关，因系统整体地位不高、内设机构职位数量较少，加之司法系统本身的封闭性难以与其他行政部门交流任职，僧多粥少，导致检察人员晋升空间有限。同时案件多、责任大、待遇微薄，极大地挫伤了检察人员的工作积极性和职业荣誉感，导致向系统外流动频繁。解决队伍稳定问题已经成为中西部地区基层检察机关的一件大事。一些地方通过刚性规定新进检察人员最低服务期限的做法看似对缓解人员流失有一定的成效，然而“身在曹营心在汉”，这部分检察人员的工作热情和工作效率如何，是可想而知的。因而，通过对人民检察院组织法的修改，破除影响检察人员工作积极性和职业荣誉感的制度性障碍，尤为迫切。
1.分类管理，优化工作环境。目前，检察机关人员管理科学性不强，综合部门和业务部门同等对待。在有的人看来办案风险大、费力不讨好、待遇相差不大而不愿办案，一部分有丰富办案经验的老同志也因年龄原因主动要求到压力较小、事情不多的综合部门，使案多人少的矛盾进一步突出。
通过分类管理，“将检察人员分为检察官、司法辅助人员（包括书记员、司法警察、技术人员）、司法行政人员，检察官对案件负责，书记员协助检察官办理案件，司法行政人员管理相关后勤业务、综合业务。” 适当提高业务部门检察人员的待遇，激发办案热情。同时畅通检察官、司法辅助人员、司法行政人员三者之间的流通渠道，合理配置、人尽其才，促进检察机关整体工作的成效。
2.从优待警，提高生活待遇。解决基层检察人员待遇低、发展空间小的问题，可以从两方面入手。一是适当提高检察人员待遇。马斯洛需求层次理论认为生存的需求是第一位的。适当提高干警待遇，解决他们后顾之忧有利于他们心无旁骛、公正司法。完善非领导职务待遇，让大多数基层检察人员退休前能评定为主任科员、市级检察人员能评定为调研员，适当增加与同级行政机关公务员待遇的识别度。二是畅通途径，引导检力下沉。基层检察机关承担着绝大部分案件的办理。面对基层检察机关案多、人少、能力不强的现状，通过检察院组织法的修改，畅通市县两级检察人员的垂直流通渠道。让业务能力强的检察人员“上得来、下得去”。同时，办案补贴向基层倾斜，“如果以自上而下数量递增的模式发放津贴，对于提升西部地区司法职业的吸引力一定是有帮助的，毕竟在一些贫穷地区，每月多340元还是相当可观的” ，引导检力下沉。
三、坚持保障人权原则
2004年我国第一次将“国家尊重和保障人权”载入宪法。“人权的本质在于尊重人作为人的尊严，也正是因为如此，无论侵害主体如何，国家的义务都应该是保持其统治下的所有个人享有人作为人所具有的尊严。” 检察权的行使事关重大，涉及犯罪嫌疑人的生命权和人身自由权。检察院组织法的修改应当围绕平衡好打击犯罪与保障人权，维护实体正义与程序正义的关系，制定法律规范。
一方面，检察机关作为国家公诉机关，代表国家控告犯罪嫌疑人的罪行时，应当把他们当做“人”来对待，依法处罚，不枉不纵。在追诉犯罪行为时，第一，要严格遵守办案期限，不能变相延长犯罪嫌疑人被限制人身自由的时间。例如司法实践中个别检察工作人员因工作量大，阅卷时间紧而任意将一些案件定性为案件事实不清、证据不足或案情重大复杂退回公安机关补充侦查延长办案期限。第二，要以检察院组织法修改为契机，将“注重收集各种证明犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻的证据；注重查明各种酌定量刑情节”以法律规范的形式明确，增强可操作性，维护犯罪嫌疑人的合法权益。第三，通过立法设立专门的机构，畅通与犯罪嫌疑人律师的沟通渠道，在刑事诉讼整个过程中，充分保障犯罪嫌疑人的辩护权。
另一方面，检察机关作为法律监督机关。一是要通过修改检察院组织法加强对公安机关、自侦部门的侦查活动和所采取强制性侦查措施的监督，探索将所有限制公民人身自由的措施及程序纳入检察机关的监督范围。二是要通过修改检察院组织法，规范民事行政监督机构职能，加强对法院民事、行政审判活动的监督。
注释：
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