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当涂县城乡一体化发展研究
吉梦维 【摘 要】当涂县城乡一体化建设要解决经济发展、政策兼顾、文化教育统筹、城 乡布局、区域差距等问题.当涂县推进城乡一体化的主要任务是加快推进省级中心 村建设,加速“两线四区”规划建设和加快农村环境综合整治.主要路径有:健全体制 机制,构建新型城乡关系;畅通人才引进通道,加大多方投入;扩大农民话语权,实现城 乡居民待遇逐步趋同;加快基础设施和生态绿化建设等. 【期刊名称】《安徽工业大学学报（社会科学版）》 【年(卷),期】2016(033)006 【总页数】5 页(P28-32) 【关键词】当涂县;城乡一体化;任务;路径 【作 者】吉梦维 【作者单位】安徽农业大学经济管理学院,安徽合肥 230036 【正文语种】中 文 【中图分类】F127 在我国，城乡一体化是一项伟大的社会变革之一，它并不是专家学者进行学术研究 的成果，而是首先由实践者在改革实践中提出来的，中国城乡一体化的进程大致可 以分为：探索阶段、试点阶段和发展阶段。[1]在实践方面，早在 1983 年我国苏 南地区出现了城乡一体化这个概念，当时农业产值已经被乡镇工业发展大大超越， 城乡间交流越来越密切；城乡居民的生活方式差异开始逐渐变小；“市管县”的行
政管理体制开始施行。紧接着经济相对发达的地区开始对当地的城乡一体化发展进 行战略上的规划。虽然我国正积极推进城乡一体化建设，并把其作为我国经济发展 重要目标，然而现阶段，我国的城镇化发展还相当滞后，农业现代化也还有很长的 路要走。[2]本文正是在这种背景下，基于当涂县在实践中形成的城乡一体化发展 方式进行深入研究，找出当涂县发展过程中存在的问题，从而提出推进当涂县城乡 经济社会一体化的基本路径，更好地推动其城乡一体化的发展。这对探索我国城乡 一体化道路具有一定的理论价值，对加快推进城乡一体化进程，实现城乡统筹亦具 有重要的现实意义。
安徽省东部的当涂县，是千年古县，处于长江三角洲经济圈与皖江城市带的交界地， 是安徽东向发展、承接产业转移的桥头堡和排头兵。[3]当涂县城乡一体化发展具 有一定的典型性和代表性。
(一)发展现状 1.中心镇建设。从当涂县“十三五”规划可以看出，将重点放在乡镇的当涂县城乡 一体化发展模式，加大了其城乡统筹规划、基础设施建设、产业发展和体制机制创 新的力度，实现“工业园区化，农业产业化，城乡一体化”的道路，主要是抓好规 划，完善布局，突出特点，以点带面，统筹发展。[4] 当涂县城乡发展的推进措施是，围绕《马鞍山市城市总体规划(2002～2020)》发 展战略要求，坚持“面上统筹、点上突破”的原则，全面推进当涂县城城市化，附 城区农民市民化，中心镇城镇化，产业园区化和整村推进、土地流转、新村建设社 区化。[5]2015 年当涂县的人口主要集中在姑孰副城区，占到当涂县总人口的 31% 以上，其中姑孰副城区新增户籍农民就地市民化人口约有 1.7 万人，对镇区周边集 中的新增农民人口约有 1.5 万人，约占当年新增市政化基础设施覆盖人口的 75%。
而石桥中心镇人口约占当涂县总人口的 30%，其中石桥中心镇新增户籍农民就地 市民化人口有约 0.14 万人，对镇区周边集中的新增农民人口有约 0.2 万人，约占
新增市政化基础设施覆盖人口的 9%。可以看出，2015 年当涂县对加快人口的集 聚，打造中心镇全新形象做出了新的突破。
2.实施“五大工程”。当涂县围绕“打造美丽新农村，建设美好新家园”的总体要 求，按照“抓点、连线、成片”的推进计划，大力实施“五大工程”(村庄建设、 环境整治、园区规划、产业提升和服务提升工程)，重点推进环大青山李白文化旅 游沿线建设，打造了 6 种“美好乡村建设”样板。[6] 一是社区改造型。以优化环境、完善设施、提升功能为抓手，推进农村新社区建设。
严格农民建房规划审批控制，积极引导农民向新社区集中。以新修编的村庄布局规 划为基础，采取新建和村庄整治方式加快建设农村新社区。
二是整村推进型。结合整体推进农村土地整治工作，将大青山周边一些自然村建设 成为农村新型社区。
三是旧村改造型。对姑孰镇连千村圣家庄等自然村，坚持因地制宜、农民自愿、乡 镇支持的原则，开展“六大行动”(卫生打扫、垃圾清运、沟塘清淤、载种树木、 拆除违建、墙体出新)推动旧村改造工作。[7] 当涂县“十二五”期间的农村新社区建设以松塘新村、姑孰镇藏汉村洞阳村、护河 镇园艺村、黄池镇杨桥新村、石桥镇光华村团林村等为重点，注重新社区建设中房 屋的地域特色以及配套基础设施的完善，制定工作计划、严格工作时间和投入资金， 并结合农村土地整治工作，加强对村风村貌的整治，使农民建房占地面积得到控制， 打造新型农村社区，积极引导农民向新社区集中(图 1)。
四是旅游设计型。当涂风景秀丽，有“山水都”之称，诗仙李白终老此地并留诗 50 多首。通过整体规划景区建设，围绕历史文化遗产的保护和开发发展第三产业， 打造大青山李白文化旅游风景区。[8] 五是产业支撑型。建设特色产业农业园区，桃花 村的桃花节、采摘节享誉江东， 乌溪镇七房村做大蟹苗产业等，使得当涂县村庄综合整治与产业发展协调并进、村
庄经营与建设相互结合，推动了美好乡村建设。
2011 年当涂县引进长河国际花木物流城项目投资 7 000 万元，启动成美农业创业 园投资 5 000 万元，神农种业粮油区投资 1 000 万元。开发规划、重点实施石桥 镇生态循环农业、湖阳 6 万亩河蟹生态养殖基地、乌溪 2 万亩蟹苗培育基地、大 陇 2000 亩葡萄基地，护河无公害蔬菜产业园等项目，充分依托产业支撑发展(表 1)。
六是园区带动型。在当涂现代农业区和青山河高新产业园区建设中，总结出“旧宅 变新房、村庄变社区、村民变居民、农民变工人”的农村新社区建设经验，推出了 松塘社区典型。
推进当涂县城乡一体化发展、建设美好乡村给我们的启示是，必须坚持以人为本， 发挥好政府主导与农民主体作用；必须坚持规划先行，既抓好当前又着眼长远；必 须坚持生态优先，注重生态保护，保持自然风貌；必须坚持因地制宜，提倡统一性 与多样性相结合。
(二)主要经验 1.统筹城乡规划。当涂县城乡一体化建设的目标定位为现代化中等城市，为此大力 建设县城路网、构建县城发展框架、完善城乡规划体系显得尤为重要。当涂县进一 步明晰中心镇、中心村的发展定位、空间布局和功能分区。协调加强县、乡镇、村 三级规划网络，完善对接机制。[9]统筹城乡规划，特别是做好经济快速发展、人 民生活逐步改善、社会及生态环境可持续发展等规划。
当涂县“十二五”期间取得了显著成果。(1)全县地区生产总值(GDP)增长到 271.2 亿元，达到了 13.4%的年增长率，并累计完成 1 591 亿元的固定资产投资，而其 2015 年的产业结构也调整为 9.7：69.3：21，第二产业仍然处于主导地位。(2)人 民生活水平大幅提高，居民收入增加，农民人均纯收入年均增长率达到了 16%， 农民收入增加到了 18 107 元，连续 12 年居全省县级排行第一。(3)县城框架不断
扩大，建成区面积达到 32 平方公里，城镇化率提高到 60.5%。(4)社会事业快速 发展，全县高中阶段毛入学率达到了 91.67%，且认真贯彻落实人口政策，使出生 人口政策符合率达到 95%以上，促进了当涂县经济社会的可持续发展(表 2)。
2.抓住“县城”节点。安徽没有雄厚的工业基础、乡镇企业欠发达，财政收入不均 衡，没有产业支撑，经济实力不强，难以像上海、成都那样“以工哺农、以城带 乡”。当涂作为县级城市，虽然在安徽发展居于前列，但总体上经济实力还较弱， 工农尚未形成相互支持的系统，还无法实现工业反哺农业。所以，当涂的城乡一体 化发展，需要借鉴苏南模式的“三个集中”、农村现代化建设，成都模式的统筹城 乡规划、非均衡发展等成功的经验，更需要结合自身实际来制定个性发展目标和方 式。
中国的城市化很大程度上是县城的城市化，县城成为统筹城乡发展的节点。在这方 面当涂有很好的发展潜力和空间，可以大有作为。没有雄厚的资金作后盾，如何充 分发挥政府的主导作用，统筹城乡经济发展和社会融合？当涂县走的“大县城-中 心镇-中心村(社区)”的模式，大力发展地方特色支柱产业，加快土地流转和转型 升级，统筹城乡规划、基础设施建设；通过进一步创新体制机制，积极推动一元化 户籍制度改革、公共财政制度改革、金融体制改革等来实现“美好乡村建设”。当 涂城乡一体化发展中的城乡社区建设、工农园区规划、土地利用规划等，努力探索 适合自身的具有发展特色的城乡一体化道路。
目前，当涂县推进城乡一体化建设虽取得一定的成绩，但仍存在一些问题，主要体 现在以下几个方面。
(一)体制、机制尚不健全 当涂县推进城乡一体化发展，虽建立了县、镇、村三级联动的网络体系，各乡镇也 成立了美好乡村建设工作机构，但其以工哺农、以城带乡的机制仍不够健全。当涂 县的城乡联动机制主要是围绕美好乡村建设建立起来的，其工农业发展水平不平衡，
缺乏相互支持。城市是工业的聚集地、农村只注重发展农业的模式尚未完全打破， 城乡分割现象还较为明显。中心村普遍缺乏产业支撑，没有固定的管理资金来源， 长效管理机制不够健全；公共卫生清洁困难，公共设施难以维护，系统规划难落实 到位。城乡综合协调机制仍待完善，各环节衔接还不够紧密，缺乏城乡信息、资源 共享机制的支撑。
(二)要素制约仍旧突出 要素不足成为影响当涂县城乡一体化推进的又一重要问题。首先是人才缺乏。伴随 着当涂县周边地区经济的快速增长，区域间的劳动力争夺日趋激烈，再加之规划设 计、农业技术推广人员本就普遍匮乏，又大量存在着各种建设、规划等不到位或者 与实际情况相脱离的现象，使得当涂县推进城乡一体化工作进程缓慢。再加上资金 等投入不足，投资来源又单一，通过市场的办法运营中心镇、中心村建设的办法不 多。
(三)农民工权益缺乏保障 由于自身的技术、知识限制以及社会的影响，农民工的权益保障问题已经日趋紧迫。
首先，进城农民工相比较城市职工，其收入普遍很低，社会保障也不健全，存在着 大量的拖欠工钱、剥削劳动力的现象，工时与薪金待遇不相对等。其次，农民工所 能享受到的社会保障项目仍然很少。“五险一金”、就业、医疗、养老等一系列问 题现在仍然难以解决。再次，农民工及其子女的教育问题。农民工技能培训缺乏针 对性，自主创业意识不强，政府的导向力度还不够大；其子女的教育也存在问题， 如正规学校入学手续繁杂，乡村学校教学质量还不高等。
(四)农民主体作用发挥不够 当涂县的城乡一体化建设，从整体上说农民的主体作用发挥还不够。部分乡镇、村 社习惯于大包大揽，没有很好地调动和发挥农民的主动积极性，出现“等靠要、上 热下冷、政府干、群众看”的现象。特别是在环境整治中涉及到农户猪圈、旱厕及
房前屋后的杂物等个人财产需要拆除和清理时，农民不能积极配合甚至提出不合理 要求。
(五)土地定价与复垦质量评估不合理 针对当涂县城乡一体化建设中普遍存在的土地和资金问题，采取“土地复垦置换建 设用地”、“宅基地换房”等措施，是城乡建设中土地利用问题的新探索。[10]而 如何评估农民的宅基地价格、土地价格，以保证宅基地换房的公平性、可行性，如 何扩大农民在其中的话语权等，这些都是涉及农民长远利益的问题。而当涂县又存 在着土地瓶颈等问题，中心村用地指标紧缺，通过宅基地置换、土地整治整理换取 的建设用地太少。城乡间建设用地相挂钩，在实践过程中也很难保证耕地质量不下 降，如何提高这部分农地的利用效益也是目前的一个困难问题。
(六)基础设施及生态建设不到位 尽管当涂县城乡一体化建设成效显著，但在基础设施及生态建设方面仍然与发达地 区存在较大差距。尤其在新社区建设中普遍存在着基础设施配置不齐全，生态绿化 建设不到位的现象。随着人口与产业不断扩大，县城公共绿地减少、可用水短缺， 各种废气、废水等污染却与日俱增。而农村环境也不容乐观，农户猪圈、旱厕及房 前屋后的杂物等生产、生活废弃物难以处理，加之乡镇企业的兴建，环境污染得不 到有效控制，生态环保任重道远。
推进当涂县城乡一体化建设，要突出城乡规划统筹、经济融合、资源共享、待遇趋 同、城镇带动、产业支撑等重点，打破二元结构，着力构建新型城乡关系，开创城 乡一体新格局，谱写美好当涂新华章。[11] (一)推进城乡一体化的主要任务 城乡一体化是一个动态的过程，要想实现这一目标，就需要科学地分析当涂县城乡 一体化发展的典型性和特殊性，制定相应的工作任务和政策措施，更好地推动当涂 县城乡一体化发展。
1.加快推进省级中心村建设。当涂县要推进城乡一体化建设，要在补缺补差和完善 提升上下功夫。要将 2014 年度 8 个省美好乡村中心村建设作为此次当涂县城乡一 体化工作的重点，尽早谋划新的省级中心村建设，把房前屋后的垃圾、河湖井等的 饮水、村庄生态建设、旧舍改造、通信用电等方面的处理工作提上日程，使得当涂 县乡村面貌焕然一新。
2.加速“两线四区”规划建设。要加速“两线四区”规划建设，全面打造当涂美好 乡村两条示范线(环大青山李白文化旅游线、大公圩水乡生态旅游线)，四个生态文 化旅游区(大青山李白文化旅游区、大公圩水乡生态旅游区、江心洲国际生态旅游 区、石臼湖生态旅游区)建设。加大对两条示范线及两侧可视范围内村庄的整治力 度，以点带面，向区域拓展，积极推进生态文化旅游项目开发，进而推进当涂县城 乡一体化建设再上新台阶。
3.加快农村环境综合整治。积极开展“三线三边”环境综合整治工作，将树苗栽种 起来、杂物安置整齐、垃圾清理干净；全面开展对 314 省道、新黄路、环大青山 美好乡村示范线两侧各 20 米范围内及沿线街道、出入口道路、重要地段的环境综 合整治工作；积极动员群众参与村庄环境整治工作，建立健全“农户聚集、村庄收 集、乡镇运转、县集中处理”的垃圾处理运作模式。
(二)推进城乡一体化的主要路径 1.健全体制机制，构建新型城乡关系。当涂县城乡一体化建设要进一步健全体制机 制，完善丰富工作机制。在规划、管理、建设方面，建立村民自治机制；在农村经 营体制机制上，构建农村综合交易平台，实现农村集体资产资源保值增值。建立健 全以工哺农、以城带乡机制，把推进当涂县城乡一体化建设纳入县域经济和社会发 展规划通盘考虑；在确定城市经济发展规划、工业布局时，优先考虑“三农”问题、 农村经济发展问题；要在保证农业的基础地位不动摇的前提下提升城市第二、三产 业国民经济的比重。要把城乡建设通盘考虑，同步规划，坚持以城带乡，协调推进。
要坚持以人为本，加快农村社区化步伐，变农民为市民，促进农村社区向城市社区 转变，优化城市社区功能。统筹城乡规划，着力构建平等和谐、共享共荣的新型城 乡关系。
2.畅通人才引进通道，加大多方投入。要推进当涂县城乡一体化进程，制定出完善 的人才引进政策和优惠措施是十分必要的。要吸引各方面的突出才能者积极投身于 当涂县的经济建设，就需要畅通人才引进渠道，优化引进政策。对引进的人才，需 减免手续费用、简化任用程序，随到随聘；对人才的工资待遇实行政策保障，确保 落实到位并给予一定津贴补助；优化人才发展环境，为人才提供发展空间，鼓励人 才为当地建设发挥作用；多与高校、企业相对接，建设学生实习、见习基地，以企 校共建、政企共建等多种形式，吸引人才。并要加大多方投入，本着村民自愿的原 则，由村民理事会充分发动村民筹资筹劳；进一步加强项目资金整合力度，全力保 障和推进乡镇建设项目实施。
3.扩大农民话语权，实现城乡居民待遇逐步趋同。要想更好地推动当涂县城乡一体 化建设，必须始终建立健全村民民主自治管理体系，坚持农民自己的事情自己办的 原则。以村庄为单位，由户主代表选举成立村民理事会，选举农民信任的人担任村 里的理事长，积极发挥村里老党员、老干部、老教师等先锋模范的作用。[12]村里 一切事务的管理、决策、实施等均由理事会全权负责，村里大小建设、整治方案都 得经过村民全体的认可，以此扩大农民的话语权。要实现城乡居民待遇逐步趋同， 让农村居民逐步享受和城市居民同等待遇。鼓励农民工进城就业，允许他们进入城 市经济社会各个领域工作，建立统一的城乡劳动力市场，保障农民工合法权益。深 化户籍制度和社会保障体制改革，逐步让农民同等享受到城市居民在教育、医疗、 养老、社保等方面的基本待遇。
4.全力发动群众，调动农民积极主动性。推动当涂县城乡一体化发展，最终是要解 决农民、农村问题，只有充分调动农民的积极主动性，才能更好地实现目标。为此，
必须要加大宣传力度，通过走访群众、发放资料、绘制板报、进行广播、召开村民 会议等形式，让农民真正了解新农村建设的意义，让农民群众自觉自愿参与新农村 建设，自发开展农村顽固性卫生问题大扫除活动，美化农村的人居环境。各乡镇还 可以通过召开群众大会或村民会议，把本村的种粮大户、农民企业家或其他有名望 的村民召集起来，让他们向同村人进行城乡一体化政策的宣讲，采取更恰当的方式 让村民明白城乡一体化建设是对自己有好处的建设项目。在对建设点内的旧房旱厕 进行改造时，要广泛征求农民群众的意见和建议，充分尊重农民意愿，制定合适的 工作方案，使新农村建设真正做到为农民谋福利，让农民拍手叫好。
5.加快土地产权制度改革，提高农地利用效益。土地问题是涉及到农民切身利益的 关键问题，要加快当涂县城乡一体化的发展，就要让土地实现增值，使其建设真正 做到为民谋利，让农民实现增收创富。因而，加快土地产权制度改革也就显得十分 紧要。第一，要完善相关法律法规，明晰土地所有权主体，坚决杜绝非法占用农民 土地、侵犯土地产权行为的发生。第二，要明确土地定价标准，正确评估农民的宅 基地价格、土地价格，以保证宅基地换房的公平性、可行性，扩大农民在其中的话 语权，让农民做到土地置换心中有数。第三，要因地制宜发展生产，尽可能地提高 复垦地的质量，提高土地利用率。第四，要在乡村旅游、景点开发、土地整治、新 村建设、旧村改造、农村绿化等项目建设上，进行市场化运作；在资金筹措上，扩 大开展集体建设用地使用权、土地承包经营权、住房等抵押贷款试点。第五，要创 新经营体制，鼓励农户入股，推动新型农业经营主体的发展，提高农地利用效益。
6.加快基础设施和生态绿化建设。村落有别于城市的价值在环境，也是“乡愁”的 载体。在规划建设中不搞大城市化元素的内容，做到原貌整治，使基础设施建设与 村落生态文化相结合显得尤为重要。首先，要合理布局城镇工业企业、商贸区、居 住区等各种功能区，整合各种资源，完善城镇功能。其次要培育农村产业，突出乡 村特色，在留住“一抹绿色”的同时，盘活农村丰富的资源，积极发展生态旅游业，
拓宽致富渠道，实现农民在家门口安居乐业。最后，要坚持“修旧如旧”的原则，
在加大基础设施建设的同时，以农村生态原貌为基准，制定村落改造计划，营造良
好的农村居住环境，美化城镇形象。
【相关文献】
[1]张树俊.推动城乡发展一体化[J].苏州教育学院学报,2013(4):54-57. [2]张军.推进我国城乡一体化的制度创新研究[D].长春：东北师范大学,2013. [3]当涂县政府.当涂县 2011 年 9 月“三资”农业发展情况[R].2011. [4]当涂县政府.当涂百亿元打造新城乡[R].2013. [5]当涂县政府.当涂县推进城乡一体化总体方案[R].2016. [6]汪洋.村村优美 家家创业 处处和谐 人人幸福 美好乡村建设的当涂探索[J].农村工作通 讯,2013(2):54-55. [7]当涂县政府.关于推进当涂县城乡一体化的思考[R].2015. [8]当涂县政府.当涂县“1234”发展战略[R].2013. [9]中共湖北省委办公厅.湖北省人民政府办公厅关于鄂州市统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化 试点工作的指导意见[J].湖北省人民政府公报,2009(13):8-13. [10]张晓云,张伟.宅基地置换模式的立法思考[J].前沿,2014(Z2):78-80. [11]张柯,黎昕.我国统筹城乡发展理论研究述评[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2014(3):79-81. [12]张凤华.浅析美好乡村的建设[J].江苏科技信息,2013(24):94-95.
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